关于农村集体经济组织的若干认识问题

本文论述了我国农村集体经济组织的历史渊源、基本属性、组织形态、经营管理体制,提出了农村集体经济组织与一般的合作经济组织、公司企业组织之间的区别,指出了在市场经济条件下农村集体经济组织深化改革的方向。在一系列重大原则问题上,为当前农村集体经济组织立法工作提供相应的理论支撑。

关于农村集体经济组织的若干认识问题

我国农村集体经济组织至今仍然是个没有“户籍”登记的“黑孩子”。所以,近年来国家已经把农村集体经济组织法列入立法计划,正在进行相关调研准备。目前在我国理论界和政策研究领域,对农村集体经济组织的认识仍然存在诸多分歧,有两个主张影响较大:一个是将农户的土地承包权股权化,转变为价值形态的股权,并达到能够“顺畅流转”的目标,其实质是要将农地产权私有化;另一个是对农村集体经济产权进行股份合作化改制,把农村集体经济组织变成建立在个体产权基础上的“个体的集合”,成员成为可以自由进出的“企业法人”。如果赞成这两个主张,那么制定出来的就不可能是真正的集体经济组织法。这是农村集体经济组织立法不能回避的重大问题。

农村集体经济组织立法不能割裂历史和违背宪法精神

农村集体经济组织立法,要反映新中国农村社会主义改造、建设和改革开放的历史沿革。

上世纪80年代开始的农村改革,改变了集体经济组织早期的生产经营方式,由单一的集体统一经营转变为以农户承包经营为基础的集体和农户双层经营,是集体经济组织经营方式和体制的变革,并不是集体经济组织自身的消亡。

农村集体经济组织的立法,要在全面深刻总结农业合作化、人民公社体制和改革开放以来的双层经营体制经验教训的基础上,对我国农村社区性集体经济组织进行法律规范和正名。现在是把“隐含了几十年”的农村集体经济组织“显在化”,而不是把农户个体的土地股权“显在化”。

从法制建设的角度看,农村集体经济组织立法更要贯彻宪法精神,特别是要有利于农村土地集体所有制和完善农村集体经济双层经营体制的宪法精神的贯彻落实。

中国农业合作化以后建立的以乡村社区为载体的农村土地集体所有制,是中国共产党社会主义改造的制度性成果。土地集体所有制,是农村社会主义制度的根基以及基本经济制度。我国现行宪法中,有农村土地集体所有制和农村集体经济组织实行以家庭承包为基础的双层经营体制的规定。集体经济组织立法要准确体现这一政治属性,贯彻宪法精神,不能淡化、模糊集体经济组织作为农村土地集体所有制产权主体的根本属性,不能离开土地集体产权去单纯规范集体经济组织,也不能用股份合作制取代社区集体经济组织,更不能将宪法规定的统分结合的双层经营体制理解为均分土地股权的私有化改制。

农村集体经济组织的立法对象只能是社区集体经济组织

把农村集体经济组织简单地抽象为“集体”或一般的“集体经济”的概念,实质上淡化了我国农村集体经济组织的本质特征。在讨论主题之前,我们应该先明确“集体”、“集体经济”和“农村集体经济组织”主要概念的含义,搞清楚它们之间的联系和区别。

集体作为一种经济组织,它既可以是多个个体简单的集合、相加,或是建立在分工协作基础上的复杂的组织体系;它既可以建立在土地私有制的基础之上,也可以建立在土地公有制的基础之上。用这个概念来概括经济组织的时候,必须要明确指出是建立在私有产权上互助合作的集体,还是建立在土地已经集体化并且内部已经有了分工协作基础上的集体,不能混为一谈。

在新中国的历史发展中,集体经济有“城镇集体经济”和“农村集体经济”之分,这两类有共同点,也有区别,不能简单混为一谈。改革开放以来,有些原来的农村集体经济,在城镇化过程当中,土地被全部征用了,退出了农业生产,农村社区也进行了城镇化改造。此类地区原来的农村集体经济组织有两种情况:一个是集体经济组织解体了,消亡了;另一种是通过改革保留住集体经济组织,使其变成另一种城镇集体经济。仅就“农村集体经济”概念,仍然需要进一步分析。比如说某个村集体办的企业,人们也习惯上称之为是一种集体经济,因为企业是集体的,但是不应将这些企业组织本身与社区集体经济组织等同。公司企业是集体经济的一个部分,是集体经济的企业形态,是经营主体,而不是产权主体。虽然我们习惯上把某个村集体所办的企业和集体经济组织本身都统称为“集体经济”,但这里的区别是不容抹煞的。

在市场经济条件下,农村集体经济有两种基本的组织形态,一种是社区集体经济组织本身,就是被村民委员会所替代的那个村级集体组织,这是集体经济的组织母体(这里不排除部分地区还存在村民小组一级和极少数的乡镇一级)。另一种形式是集体办的各种生产经营性的公司企业组织,包括承包经营的农户或专业队(组)。这种农村集体经济的基本体制和组织构架,是“集体经济组织+公司企业组织”。当然在有些地方、有的村集体经济内部,还会有各类专业合作组织,这些合作组织仍然与集体经济组织存在某种承包关系,隶属于村集体管辖。很显然,农村集体经济组织的立法对象是社区集体这个母体,而不是公司企业或其他合作组织形态。

“农村集体经济组织”概念是有特定对象的,不能随便泛化。农村集体经济组织立法的对象,指的是农村社区集体经济组织这个母体,而不是指它所办的公司企业或其他专业生产经营组织。任何集体经济组织,都可以以集体的名义出资兴办公司企业,也可以组织各类专业合作经济组织。但这些公司企业或专业合作组织有专门的法律规范,而不是由农村集体经济组织法规来规范。

严格地讲,法律意义上的农村集体经济组织,是人民公社的生产队、生产大队和公社三级体制被解散以后遗留下来的组(村民小组)、村(行政村)和乡镇一级的以土地集体所有制为基础的社区集体经济组织,是被村民委员会或村民小组替代的村社集体经济组织,是实行土地家庭承包经营为主、统分结合的双层经营体制的集体经济组织。这种集体经济组织既区别于个体和私营经济形态,也区别于国营和城镇集体经济的组织形态,不能混同于土地私有基础上的合作经济或股份合作经济组织,更不能混同于《公司法》所规范的公司企业的组织形式。也可以说,农村集体经济组织是以一定空间地域范围内土地集体所有为基础的,以村社为边界,以家庭为单位联合起来的农村合作化的高级形态。没有农村土地集体所有这个基础,农村社区集体经济组织就不能存在。

习近平同志所着《中国农村市场化建设研究》一书总结了农村集体经济组织的功能和特殊作用。他指出:

【“一是作为农村集体土地及集体资产的所有者载体,行使着集体所有的土地等生产资料的发包、管理以及集体企业经营制度的选择和经营预期的确定等重要职能;二是在目前我国农业不可能获得太多的财政补贴和工业反哺的情况下,承担着保护农业这个弱质产业的重任;三是在广泛领域内帮助政府实施多项农村社会发展计划。”[1]】

他的论述明确了农村集体经济组织作为集体土地和其他集体资产的所有者载体的本质属性,指出了农村集体经济组织在基本功能上区别于其他经济组织的两个重要特征,即保护农业和促进农村社会发展。

土地集体所有制是农村集体经济组织的法律基础

我国土地私有制在上世纪50年代的农业社会主义改造过程中已经终结,从初级社到高级社是这一历史性变革的标志。所以,包括高级社和后来的人民公社制度,都是建立在农村土地集体所有制基础之上的。作为区别全民所有制的一种农村土地的公有制形式,是至今我国宪法精神所肯定的。严格地说,土地集体所有制是农村集体经济组织存在唯一的法律基础。这一条如果动摇了,讨论农村集体经济组织就没有意义了。

农村集体经济组织是乡村社区性公有制经济组织,不是按份共有基础上的合作制或股份合作制。

农村集体经济组织是依托集体土地所有制关系形成的公有制经济组织,具有鲜明的乡村社区性、公有性和稳定性。社区性指集体经济组织是共同拥有一定地域范围的农村土地的村社组织,而非专业性的合作经济组织;公有性是指一定社区范围内(如行政村、自然村甚至一个乡镇)集体经济组织内部是公有制而不是共有制,是在分工分业基础上具有统一经营功能的有机体,而不是像“一篮子土豆”那样的个体的简单集合;稳定性是由于集体经济组织公有的土地资源、资产具有一定的封闭性,内部排斥私有产权,不具有可以由农户个体自由分割转让的流动性,对外也不能随便抵押、入股,以避免陷入破产的危机,所以农村集体经济组织具有长期的稳定性。这些特性决定了农村集体经济组织既不同于一般的公司企业组织,也不同于建立在土地私有制基础上的合作经济组织或股份合作组织,而是一种特殊法人。所以,不能用按份额占有的共有制替代社区集体的公有制。因此,相关立法要明确农村集体经济组织的上述基本属性。

陈锡文同志在2018年7月25日接受《了望》周刊采访时,曾谈到关于农村集体经济产权制度改革的一些问题。这些问题主要是:

【“集体产权制度改革必须首先明确农村集体经济组织的基本性质,依据法律的规定,集体经济所有的不动产和动产,属于集体成员集体所有。因此,农村集体经济组织有两大基本特征:一是集体的资产不可分割到个人;二是集体组织的成员享有平等的权力。”“从这两个基本特征不难看出,首先,农村集体经济组织并不是共有制经济组织。因为法律规定,共有资产可以分割到人,也可以转让共有人持有的资产份额,因此共有制经济的实质是私有经济。有些同志说,集体产权制度改革,使农村集体经济组织的资产从‘共同共有’变成了‘按份共有’。这不正确,因为无论‘共同共有’还是‘按份共有’,都属于共有制经济,而不是我国农村的集体经济。”“其次,农村集体经济组织也不是公司、企业性质的经济组织。法律关于公司、企业的发起、设立的规定完全不同于农村集体经济组织。在现实生活中,公司、企业的破产、兼并、重组等情形不可避免,但农村集体经济组织显然不可能发生此类情形。因此,有条件的农村集体经济组织可以依法设立公司、企业,并依法从事经营活动和承担市场风险。但农村集体经济组织本身不能改制为公司企业。”一般意义上的‘股’,代表的是资产,持有者有权依法对自己持有的‘股’进行处置。但集体产权制度改革中出现的所谓‘股’,其实只是指每个成员在集体资产收益中的具体分配数额,因为集体的资产是不可分割给个人的。对于‘股’,农村基层作为约定俗成的口头表达,问题不大。但在制定政策和法律时应当对此有清晰、规范的表述,否则容易混淆农村集体经济组织的性质。”[2]】

那种认为必须把产权量化到个人才能适应市场经济的观点是站不住脚的。这种观点否定了公有制经济形式存在的合理性,就如同在国企改革问题上一些人主张的“国有企业不把资产量化到13亿人民头上,就是产权不清晰”的观点一样,是极其错误和有害的。

农村集体经济组织自身不能公司化、企业化

农村集体经济组织承担着多项经济和社会功能,比如生产经营功能、保护农业产业功能、管理服务功能、社区社会保障功能和维护生态环境功能等。因此,农村集体经济组织不同于一般公司企业和合作制组织,不像企业那样以利润最大化为唯一的追求目标。

第一,农村集体经济组织是农村土地集体所有制的产权主体,具有经营农业和其它产业的生产经营功能,这一点与一般企业等经济组织的功能是一样的。

第二,由于存在农户承包经营土地,集体经济组织又具有对土地承包关系进行管理、调整的功能和对农户的服务功能,这一点类似于合作经济组织。

第三,在城乡二元结构存在的情况下,农村集体经济组织还具有为本社区成员提供最基本的生产保障功能,如成员均等的土地承包权、宅基地使用权等。正是这些功能,使农村集体经济组织的存在成为农村社会稳定的制度性基础。

第四,农村集体经济组织还承担着很多公益性和基础性的社会功能。如粮食生产本身就带有国家安全基础这一公益性质,农林业本身也具有生态环境保障的功能。还有,农村集体经济组织承担社区各种社会事业的开支等,都是非经济功能的体现。

上述这些功能说明,我国的农村集体经济组织的相关立法,既不能套用公司企业法的思路,也不能套用国际上合作经济组织制度的一般思路,更不能刻意强调村社分离,将农村集体经济组织当成完全以盈利为目的的企业来对待。必须从我国的实际出发,吸收合作化、集体化以及改革开放以来的最新实践成果,在村社合一、分工不分家的基础上加以改革和完善,形成适应市场经济条件的新的法规。

按专业分工组织生产必然导致集体经济经营方式和体制的变化

农村集体经济在不同发展阶段对经营方式和经营体制有不同的要求,不能把特定历史阶段的经营方式和体制固化、绝对化。生产力发展的不同阶段,需要不同的劳动组织形式、经营方式和体制。当全国粮食供需紧张的时候,必然要靠国家计划和相应的管制措施,甚至政府要对粮田面积下达指标。现在人们可能觉得这很荒谬,但当时的历史条件下必须那样做。

共和国的70年是一个前后传承的整体。前30年是在组织起来的基础上,通过农业合作化和人民公社“三级体制”进行了农业生产方式的深刻变革,为后来的改革开放奠定了基础;后40年是在土地集体所有、家庭承包双层经营体制的基础上,使广大农民融入了现代工业化进程。再往后我们应该探索一个什么样的新体制呢?就是与市场经济条件相适应的“集体经济组织+公司企业”的结构和体制,并且是双层或多层经营,而非单层经营。所以,不管是人民公社的三级体制,还是改革这几十年来的双层经营体制,都是集体所有制的一种实践形式,都有它相对应历史阶段的一定的适应性,也都有一定的局限性。

统一经营也是集体经济的本质特征之一

以家庭承包制为基础的双层经营体制之所以很容易蜕化为单干的小农经济,就是因为集体经济统一经营的功能被剥夺、被削弱了。需要指出的是,以家庭承包制为基础的双层经营,是建立在农业经济基础上的一种较低水平的集体经济经营方式和体制。在较高水平的集体经济发展阶段,即在分工分业和专业化规模经营的基础上,集体统一经营的内容和形式将会发生变化。较高水平的集体化也一定是双层或多层经营的,最高层一定是资产(资本)经营、资本运作,下面才是公司经营、企业经营等不同层次。

农村集体经济这一经营体制上的特征,与国有大型企业内部的经营管理体制是同样的道理,绝不可能只有分散经营而没有统一经营。所以,在农村集体经济组织相关立法中,必须强调集体经济组织具有统一经营属性和功能,否则必然造成用简单的农业合作制替代集体经济的严重后果。

集体统一经营、分散承包经营、更高层次复合型体制的多层经营,都可以成为农村集体经济不同发展阶段的经营方式和体制。具体采取哪一种方式,取决于集体经济的生产力水平和产业结构的复杂程度。三级所有体制、双层经营体制、以及更高级形态的复合型体制,都需要随经济发展做出调整。

农村集体经济组织内部管理的自主性、民主性和按劳分配为主的原则

农村集体经济组织内部的管理体制有两个基本特性,即自主性和民主性。所谓自主性是针对改革前曾经出现过的政府指令性计划太多,以政代社、剥夺农村集体经济组织生产经营自主权的倾向。在由计划经济体制向市场经济体制转变以后,每一个集体经济组织都是一个独立的市场经营主体,各自承担着市场经营的风险。所以,政府绝不能越俎代庖,干预集体经济组织的自主决策权。做什么、不做什么都是集体经济组织自身的职权,政府不能代替集体做任何经营上的决策。

民主性是指农村集体经济组织的内部管理原则,是一人一票的民主管理,而不是按股权决策的治理结构,集体经济组织成员在组织内部是平等的。这就要求农村集体经济的发展必须在党的基层组织核心领导下,完善民主决策、民主管理和民主监督的管理结构和机制,而不能立足于靠什么“乡贤”来治理。

在分配方式上,集体经济组织内部是按劳分配。而在公司企业层面,特别是和外部资本合作中,是按股、按资分配。集体从公司企业按资分配得到的利润,仍然在集体经济内部按劳分配,当然也有一部分是按需分配,是福利性的;还有一部分用于积累和扩大再生产。

例如,贵州的塘约村在经营方式和体制上目前仍处于初级阶段。随着经济的发展,塘约村下面也会有公司等专业组织形式出现。这时会出现在公司企业有一个初次分配,表现为工资收入。而作为集体经济组织成员,还会有集体统一分红的二次分配,这些分配基本上属于按劳分配的原则。集体的二次分配、统一分红的部分,实际上就是一种平衡,是由所谓的“劳动力价值”还原为按劳分配。

农村集体经济实际上要从事两种生产,一种是对外交换的商品生产,一种是自给性的产品生产。自给性的产品生产是用于集体经济组织内部分配的,当然现在这种生产在广大农村已经很少了,这是经济高度市场化的结果。例如南街村这样坚持集体经济体制的农村,还保留着一定的自给性生产和服务,包括住房、医疗、教育、养老等等,在集体内部是非商品化的。也可以说,他们对外是商品交换,对内是按劳(按需)分配。其实,这应该是农村集体经济的一个常态。这种情况的好处在于,在出现经济动荡或危机的情况下,即使集体经济组织对外的商品生产受到严重冲击,仍然可以通过自给性生产(如粮、菜等)渡过危机。相反,在危机条件下,如果没有集体经济组织的存在,这种户自为战的格局就难免造成农户纷纷破产。

农村集体经济的发展扩张与组织升级形态

在市场经济条件下,农村集体经济组织之间的分化是一种必然的客观趋势,这就需要国家调控、保护和以工补农、以城带乡等多种政策措施,帮助弱势集体经济的发展。当然对于发展较好的集体经济组织,也需要有适时的配套政策,助力其发展。

一般而言,农村集体经济的发展扩张有两种形态值得关注。

一是社区集体母体组织和所属公司企业组织双向扩张。如江苏华西村、浙江花园村、烟台南山集团等,一方面是原社区集体对周边农村社区的合并,另一方面是公司企业在产业层面的做大做强。

二是社区集体母体组织不扩张,只在公司企业层面单向扩张。如南街村、刘庄村、腾头村等。湖北的官桥八组,原来只是一个生产队,但公司产业搞得很大,甚至到武汉市去投资,但社区集体母体不扩张。

两种形态中,前者是少数,后者是大多数。为什么会出现这种情况?这是因为公社解散后,逐级过渡的体制已不存在,生产队向大队(村级)过渡,村级向社级过渡的机制已经消亡。这就造成一些农村集体经济组织虽然产业和人口规模都己经集聚得很大,但决不放弃“村集体”这个体制,因为正是这个村集体的体制保障了他们的自主权。如果他们撤村建镇,甚至华西都能撒村建市了,那么就等于村集体经济要变成地方小全民或地方国有了,于是问题就复杂了。目前我们还没有一套成熟的体制机制及政策法规制度去支持这种发展趋势。

从这个角度看,目前的一些农村集体经济的典型,是高度市场化条件下的产物,并不是人民公社制度的简单延伸。或者说,这是由三级体制变为双层经营体制的必然结果。

所以,农村集体经济组织的联合组织的发展或升级,就值得格外关注。这是因为,有些农村集体经济组织自身由于资源、区位或干部等条件的限制,很难靠自身的力量发展起来,这就需要建立跨越村级的利益共同体,通过多村抱团发展,建立合作联社,或者以股份有限公司的组织形式成立公司企业。如果把农业和农村放到整个社会的现代化转型这个大背景下来考虑,那么仅仅由“户自为战”回到“村自为战”仍然是不够的,因为在村级组织之上,仍然需要一种集中配置资源和集聚本土人口的机制,以解决人民公社解散以后带来的经济和社会问题。从这个意义上讲,可以说乡镇统筹是工业化中后期我国农村现代化发展的必然趋势。产生这种趋势的客观需求来自于以下几个方面:

一是工业化进程中集体建设用地等资源集中配置的需要。通过破解集体建设用地“村自为战”的分散布局,实现以乡镇为中心的集中配置。

二是在集体经济体制下完善农业产业化体系的需要。依托村级集体经济,发展乡镇甚至区县级的专业营销公司、加工企业、专业技术协会等多种组织形态的有机结合,建设完善的农业产业化体系。

三是城镇化进程中集中集聚经济和人口的需要。包括解决农民住宅问题、小城镇旧村改造问题、新农村建设问题等。

四是城乡融合的一体发展进程的需要。城市基础设施和公共服务向农村小城镇和新型农村社区拓展,促进城乡一体化进程发展。特别是文化、教育、医疗卫生服务等方面高质量的覆盖农村,使农村社会服务和生态环境条件好于城市,才能扭转农村人口单向涌入城市的被动趋势,实现乡村振兴的伟大战略目标。

要处理好农村集体经济组织与其它主体的关系

农村集体经济组织是以农业为基础产业、可以从事多种经营和发展多种产业的一种经济组织。作为一种特殊法人,在立法上不能将其混同于其它市场主体组织。但是,农村集体经济组织在市场经济环境下,又必须利用其它市场经营主体的组织形式,如股份合作制、股份制、公司企业等。所以,处理好集体经济组织与其它经济组织形式的关系至关重要。

第一,农村集体经济组织可以出资办企业、办公司,但不能把集体经济自身公司化、企业化,根本原因是土地产权不能像企业产权那样可任意分割和转让。因为只有这样才能保证土地集体所有制不被颠覆、避免走上土地私有化流转兼并的老路。但在农村工业化进程中,集体办企业几乎是一种必然的选择。而企业制度的发展又必然促使集体经济演变为“集体经济组织+公司企业”的基本形式。于是,农村集体经济体制出现乡村两级所有、企业多层经营的新格局,出现集体办全资企业,或集体与其它主体合资办企业等多种形式。这是集体办企业,不是集体变企业,是两类不同性质组织形式的有机结合。在这里,乡村两级社区集体经济组织要由未来的农村集体经济组织法来规范,由农业行政主管部门进行注册和管理;而它们所办的公司企业则由《公司法》来规范,在工商部门注册和管理(现行《公司法》没有农村集体经济组织注册登记公司企业相应的法律条款,造成农村集体经济组织在公司企业注册登记上的困难,需要修订)。

在这样的体制下,集体经济组织这个母体本身的产权封闭性并没有变化,成员边界也是清楚的,所以它仍然是稳定的。但是在企业层面,产权关系具有了开放性、可流转性,完全可以根据市场条件从事投资、转让、兼并、重组等经济活动。集体经济组织按照对企业的出资额承担有限责任,降低了集体的风险。所以,不能把集体经济组织直接公司化、企业化,应按不同的法律主体来规范。

第二,农村集体经济组织与农村居民委员会的关系,不宜做统一的硬性规定,应由农村集体经济组织和村民委员会自主决定。原则上应提倡村社合一,分工不分家,过于强调村社分开是不妥的。但是,在快速城镇化地区,村集体经济组织成员与社区居民已经不再重叠,可以适当考虑分设。因为将来会有村民委员会转为城镇居民委员会的问题,那时集体经济组织仍可继续保留和发展,成为新的城镇集体经济形态。

第三,村级集体经济组织与乡镇一级集体经济联合组织的关系,应给予足够的重视。农村集体经济组织的立法,不应该仅仅停留在规范村、组两级集体经济组织,随着我国工业化、城镇化发展,乡镇一级的统筹功能就显得越来越重要。于是,在乡镇层面发展超越村级的集体经济组织就成为一种必然的趋势。从理论上讲,在现在的市场经济条件下,已经不太可能采取过去曾经设想过的逐级过渡的办法,只能借用股份制联合的办法创新组织形式和体制。如采用多村集体经济组织同办联合社的形式,或者采取各村集体经济组织持股的股份联合公司的形式等,都需要在立法中为未来的改革留有充足的发展空间。

[1]习近平:《中国农村市场化建设研究》,人民出版社2001年版,第380页

[2]陈锡文:《乡村振兴战略的新时代内涵》,《了望》周刊2018-07-25第30期。

张文茂,北京市农村经济研究中心原城郊经济研究所所长;李尧,北京金域美境科技有限公司总经理。本文原载《经济导刊》2019年第9期

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